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La riforma delle politiche attive del Lavoro e Formazione. Il programma GOL

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Il programma

Il Programma GOL, istituito in capo al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali con la legge 30 dicembre 2020, n. 178 si inserisce nell’ambito della Missione 5, Componente 1, del PNRR, in particolare sulla sezione del Piano dedicata alle politiche del lavoro.
Tale missione assume un ruolo di grande rilievo nel perseguimento degli obiettivi trasversali del PNRR nel sostegno all’empowerment femminile e al contrasto alle discriminazioni di genere, per l’incremento delle prospettive occupazionali dei giovani e, infine, per il riequilibrio territoriale e sviluppo del Mezzogiorno e delle aree interne. Infatti, le politiche di sostegno all’occupazione sono centrali per accompagnare la modernizzazione del sistema economico del Paese e la transizione verso un’economia sostenibile e digitale puntando su formazione e riqualificazione dei lavoratori, attenzione alla qualità dei posti di lavoro creati e garanzia di reddito durante le transizioni occupazionali.

La missione 5 del PNRR si esplicita, dunque, in tre componenti che tengono conto e rispondono alle raccomandazioni della CE n. 2 per il 2019 e n. 2 per il 2020 e saranno accompagnate da una serie di riforme che sostengono e completano l’attuazione degli investimenti e cioè: a) Politiche per il lavoro; b) Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore; c) Interventi speciali per la coesione territoriale. In questo articolo si approfondisce la componente 1 della Missione 5 del PNRR – Politiche per il Lavoro – che mira ad accompagnare la trasformazione del mercato del lavoro con adeguati strumenti che facilitino le transizioni occupazionali, a migliorare l’occupabilità dei lavoratori e ad innalzare il livello delle tutele attraverso la formazione.

L’obiettivo strategico di questa componente è di aumentare il tasso di occupazione, facilitando le transizioni lavorative e dotando le persone di formazione adeguata; ridurre il mismatch di competenze; aumentare quantità e qualità dei programmi di formazione continua degli occupati e dei disoccupati. Tale obiettivo strategico si esplicita attraverso 4 azioni che puntano a:

1) Potenziare le politiche attive del mercato del lavoro (ALMPs) e la formazione professionale. Sostenere l’occupabilità di lavoratori in transizione e disoccupati, mediante l’ampliamento delle misure di politica attiva del lavoro, nell’ambito del nuovo “Programma Nazionale per la Garanzia Occupabilità dei Lavoratori (GOL)”, e promuovere la revisione della governance del sistema di formazione professionale in Italia, attraverso l’adozione del “Piano Nazionale Nuove Competenze”.

2) Rafforzare Centri per l’Impiego (Public Employment Services – PES). Promuovere interventi di capacity building a supporto dei Centri per l’Impiego, con l’obiettivo di fornire servizi innovativi di politica attiva e riqualificazione professionale (upskilling e reskilling), anche mediante il coinvolgimento di stakeholder pubblici e privati.

3) Favorire la creazione di imprese femminili e la certificazione della parità di genere. Realizzare la piena emancipazione economica e sociale della donna nel mercato del lavoro, prevedendo una sistematizzazione e ristrutturazione degli attuali strumenti di sostegno, con una visione più aderente ai fabbisogni delle donne, attraverso una strategia integrata di investimenti di carattere finanziario e di servizi di supporto per la promozione dell’ “imprenditorialità femminile”.

4) Promuovere l’acquisizione di nuove competenze da parte delle nuove generazioni. Favorire il matching tra il sistema di istruzione e formazione e il mercato del lavoro, mediante il rafforzamento del “Sistema Duale” e dell’istituto dell’apprendistato, e il potenziamento del “Servizio Civile Universale” per i giovani tra i 18 e i 28 anni. La tavola 1 riporta l’ammontare delle risorse finanziarie che il piano destina a questi obiettivi generali.

La riforma

Concentrandoci sull’intervento di riforma delle politiche attive del lavoro e della formazione, l’obiettivo è di supportare percorsi di riqualificazione professionale e di reinserimento di lavoratori in transizione e disoccupati (percettori del Reddito di Cittadinanza, NASPI e CIGS) e di definire, in stretto coordinamento con le Regioni, livelli essenziali di attività formative per le categorie più vulnerabili.
Nello specifico, la riforma promossa dal Ministero del Lavoro si è avviata con l’adozione, d’intesa con le Regioni, del Programma Nazionale per la Garanzia Occupabilità dei Lavoratori (GOL) del Piano Nazionale Nuove Competenze, quest’ultimo anche in collaborazione con l’ANPAL.
Mentre con il Programma GOL si cercherà di superare l’eccessiva eterogeneità dei servizi erogati a livello territoriale, con il Piano Nazionale Nuove Competenze si perseguirà l’obiettivo di riorganizzare la formazione dei lavoratori in transizione e disoccupati, mediante il rafforzamento del sistema della formazione professionale e la definizione di livelli essenziali di qualità per le attività di upskilling e reskilling in favore dei beneficiari di strumenti di sostegno (NASPI e DIS-COLL), dei beneficiari del reddito di cittadinanza e dei lavoratori che godono di strumenti straordinari o in deroga di integrazione salariale (CIGS, cassa per cessazione attività, trattamenti in deroga nelle aree di crisi complessa).

Obiettivi

Gli obiettivi del Programma GOL possono essere così riassunti:
– Centralità dei livelli essenziali delle prestazioni: la rete dei centri per l’impiego è caratterizzata da una notevole eterogeneità, sia in termini quantitativi che qualitativi, delle prestazioni e dei servizi garantiti. Un obiettivo fondamentale del programma sarà l’uniformità dei servizi su tutto il territorio nazionale. Le prestazioni del Programma devono costituire livelli essenziali, in relazione a specifici target di popolazione, con un salto di qualità rispetto al passato nel senso dell’esigibilità sulla base delle risorse disponibili.
– Prossimità dei servizi: I centri per l’impiego in Italia sono circa 550; manca, dunque, una diffusione capillare. Occorre indirizzare gli investimenti sia nella direzione dell’offerta di servizi in forma digitale, anche sfruttando l’esperienza maturata con la pandemia, sia di una presenza fisica maggiore (nuove sedi, strutture leggere mobili, accordi con i comuni e altri soggetti accreditati per sportelli anche ad accoglienza non continuativa, ecc.).
– Integrazione con le politiche attive regionali. Le amministrazioni che dovranno attuare il programma GOL sono le Regioni. Definite, perciò, in maniera condivisa le politiche nazionali bisogna evitare il più possibile canali separati di intervento e sovrapposizioni tra strumenti aventi le medesime finalità, che possono solo produrre inefficienze.
– Integrazione con le politiche della formazione. Bisogna superare la separazione tra le politiche della formazione e le politiche attive del lavoro. Affinchè domanda e offerta di formazione si incrocino, è necessario rivedere le prassi muovendo verso standard nazionali sia di definizione della domanda (analisi delle competenze dei lavoratori in relazione ai fabbisogni del mercato del lavoro) sia dell’offerta (personalizzazione degli interventi, flessibilizzazione erogazione, ecc.). Dovrà essere compito delle regioni indicare, nel loro Piano attuativo, le modalità con cui la formazione erogata in GOL abbia le caratteristiche tali da risultare sinergica e complementare con le altre politiche formative regionali evitando, perciò, sovrapposizioni ed assicurando complementarità con gli interventi a valere sul Fondo sociale europeo (FSE+).
– Cooperazione tra sistema pubblico e privato. Dal lato dell’offerta di lavoro operano diversi soggetti. Intanto, sicuramente le Agenzie per il lavoro sono parte della rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro (art. 1 dlgs 150/2015). Inoltre, un ruolo simile svolgono i soggetti accreditati per la formazione professionale. Infine, diffusa è anche la collaborazione che avviene sui territori tra il privato sociale e altri soggetti riconosciuti dalle Regioni. È cruciale per il successo del Programma GOL consentire e realizzare la cooperazione tra i servizi pubblici e quelli privati, anche nella condivisione delle informazioni, ad esempio favorendo la trasparenza della domanda di lavoro proveniente dalle imprese, facendo “interagire” le piattaforme di recruiting pubbliche e private;
– Personalizzazione degli interventi. Un altro aspetto che il programma GOL dovrebbe affrontare attiene al fatto che i destinatari dei suoi interventi – lavoratori in transizione, disoccupati e persone in cerca di occupazione – sono molto eterogenei. Ciò presupporrebbe che il supporto offerto dalle politiche dovrebbe essere differenziato a seconda dell’età, del livello di competenze, della complessità del bisogno, delle esigenze di conciliazione, ma anche del contesto del mercato del lavoro di riferimento, dei fabbisogni espressi dalle imprese, delle concrete opportunità occupazionali. La personalizzazione degli interventi è pertanto cruciale perché gli stessi siano appropriati, in particolare per i più fragili e vulnerabili;
– Coinvolgimento delle imprese e del territorio. Nei sistemi economici locali, nell’intermediazione tra domanda e offerta di lavoro, potrebbe essere che i centri per l’impiego coinvolgano gli operatori economici locali. Laddove condizioni locali lo consentono – presenza di specifica vocazione settoriale territoriale – sarebbe utile sperimentate soluzioni “negoziate” che facilitino l’ingresso in azienda, definendo veri e propri «patti territoriali formativi» che facilitano le condizioni di assunzione.

I percorsi formativi

Sono cinque i percorsi formativi previsti dal Programma e cioè:
1) Reinserimento lavorativo: per i soggetti più vicini al mercato del lavoro, con servizi di orientamento e intermediazione per l’accompagnamento all’occupazione;
2) Aggiornamento (upskilling) per i soggetti che necessitano di un aggiornamento delle competenze con interventi formativi di breve durata e contenuto professionalizzante;
3) Riqualificazione (reskilling) per i soggetti senza le adeguate competenze per nuovo inserimento nel mercato del lavoro, con una formazione professionalizzante più approfondita ed un innalzamento del livello di qualificazione rispetto all’istruzione;
4) Lavoro e inclusione per i soggetti svantaggiati prevedendo l’attivazione della rete dei servizi territoriali (come già avviene per il Reddito di cittadinanza);
5) Ricollocazione collettiva destinata ai beneficiari di ammortizzatori sociali per individuare soluzioni idonee sulla base della specifica situazione aziendale di crisi, della professionalità dei lavoratori coinvolti e del contesto territoriale.

In definitiva, si può affermare che per le caratteristiche brevemente illustrate, il Programma GOL ha una rilevanza che va oltre la dotazione economica assegnata perché assume la caratteristica di riforma di sistema, considerato l’orizzonte temporale previsto e l’ammontare di risorse complessivo. Va però tenuto sempre presente che anche per GOL, come anche per tutti i programmi del PNRR, la condizionalità del finanziamento è strettamente legata al raggiungimento dei milestone e dei target. Tale meccanismo di finanziamento, del tutto innovativo rispetto alla modalità ordinaria di erogazione delle risorse del Bilancio nazionale, ma anche rispetto al passato utilizzo dei Fondi strutturali europei, non deve essere mai trascurata, tenendo sempre in conto che si tratta di una programmazione orientata ai risultati.

Piero David, Salvatore Tosi
Ismed-CNR

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